TC - 4385.989.24-9

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO - 8ª PROCURADORIA DE CONTAS -

Em exame, nos termos do art. 71, I, c/c art. 31, § 1º, ambos da Constituição Federal, art. 33, XIII, da Constituição Estadual, e art. 2º, II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, a prestação das contas municipais em epígrafe.

A partir das informações obtidas no curso do processo, consideram-se os resultados contidos no quadro abaixo:

Após o relatório de fechamento do exercício (ev. 16), o interessado foi notificado para que, querendo, apresentasse as alegações de seu interesse (ev. 36), ocasião em que, carreou as justificativas e documentos que entendeu adequados (ev. 61).

Observada a adequação da instrução processual, respeitadas as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o Ministério Público de Contas opina pela emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, com recomendações, vez que as contas de governo não se apresentaram dentro dos parâmetros legais e dos padrões esperados por esta E. Corte de Contas.

O exame das contas municipais abrange todos os aspectos que revelem a observância e o respeito aos valores e princípios que regem a Administração Pública e, no particular, a instrução dos autos denota uma série de irregularidades que afastam o substrato necessário à emissão de parecer prévio favorável.

Inicialmente, em relação ao apontado no item A.3.2.1 – Dação em Pagamento, com vistas a regularizar os débitos previdenciários, deixo de tecer maiores considerações, uma vez que esta ocorrência já foi noticiada e analisada nas contas do exercício de 2022 (TC-4322.989.22 – 1ª Câmara – sessão de 11/06/24 – ev. 199). Na ocasião, o eminente Conselheiro Relator, determinou em seu voto que: Neste contexto, deve a Administração regularizar o registro dos bens que garantiram a solvência dos débitos da espécie, bem assim abster-se de realizar futuro parcelamento de encargos sociais.

No tocante ao Sistema de Controle Interno, em reincidência, não houve atendimento pleno aos artigos 31 e 74 da Constituição Federal, visto que o setor não dispõe de independência para exercer suas atividades, pois a função é desempenhada por servidor em função de confiança.

O Sistema de Controle Interno é da maior relevância, exigência direta de importantes dispositivos constitucionais e legais, não podendo ser relegado a segundo plano pelo ente, não sendo escusável que suas atribuições não estejam sendo executadas de forma efetiva. Considerando a importância do sistema de Controle Interno, consoante o descrito no Comunicado SDG nº 32/2012, sendo que sua inoperância acaba enfraquecendo o controle (por ser então realizado preponderantemente pelo Controle Externo, invertendo a lógica fixada no art. 74, § 1º da CF), entende este Parquet que este achado de auditoria deve ser somado para a emissão do juízo de irregularidade das contas.

Impende salientar, com base em anual editado pelo próprio Tribunal de Contas^[1], que uma atuação efetiva do controle interno poderia sanar várias das impropriedades e irregularidade apontadas no relatório da Fiscalização. Assim, imperioso o aprimoramento das atividades desenvolvidas pelo Controlador, bem como a capacitação de agentes que possam desempenhar as atribuições nos afastamentos do titular do cargo.

Nesse mesmo sentido, é o Comunicado SDG nº 35/2015, que dispõe que: É primordial que o controle interno seja instituído e atue de fato. As entidades, levando em conta a sua realidade interna, avaliarão quais atividades comporão o seu sistema de controle interno e qual a estrutura necessária para exercer as atribuições correspondentes, sendo recomendável que a atividade seja exercida por servidor de provimento efetivo. (g.n.)

Destarte, considerando a importância do sistema de controle interno, sendo que sua inoperância ou ineficiência acaba enfraquecendo o controle (por ser então realizado preponderantemente pelo Controle Externo, invertendo a lógica fixada no art. 74, § 1º da CF), não basta a mera existência de setor controlador, devendo haver atuação minuciosa a fim de evitar quaisquer desvios tanto da gestão dos recursos públicos, como às atribuições dos agentes, devendo este achado de auditoria ser somado para a emissão do juízo desfavorável a aprovação das contas.

Quanto ao pagamento de honorários ao Procuradores Municipais em valores superiores ao limite constitucional, em possível afronta ao art. 37, XI, da CF^[2] , que dispõe que a remuneração e/ou subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos não poderão exceder, no caso dos Municípios, o subsídio do Prefeito. O Exmo. Conselheiro Relator das contas de Santana do Parnaíba, relativa ao exercício de 2022, em seu brilhante voto, teceu considerações pertinentes, das quais passo a transcrever o trecho de interesse:

A inspeção criticou o pagamento de remuneração aos Procuradores Municipais em quantias superiores ao limite constitucional, considerando-se como teto os subsídios dos e. Desembargadores do E.Tribunal de Justiça, nos termos do inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal.

(...)

Em síntese, os Procuradores Municipais, em sua defesa, argumentam que têm direito à aplicação do teto remuneratório equivalente a 100% do subsídio mensal de Ministro do Supremo Tribunal Federal, pois, a questão do seu teto remuneratório é observada pelo Município com base no entendimento atualizado do E. Supremo Tribunal Federal.

(...)

Note-se que outras carreiras ingressaram com ação específica, como a de Procuradores do Estado (associados à Associação dos Procuradores do Estado de São Paulo), que ajuizou a ação coletiva (1033315-18.2015.8.26.0053) buscando o aumento do seu teto remuneratório. Neste caso, os efeitos da decisão também se limitaram aos autores da ação. (grifo no original)

Como se vê, não se trata de decisão vinculante, e, portanto, seus efeitos não podem ser aproveitados pelos Procuradores municipais de Santana de Parnaíba. Pareceres administrativos também não se prestam a justificar o aumento do valor dos subsídios.

Neste contexto, sem que haja decisão judicial específica que permita o pagamento dos subsídios integrais dos Ministros do Supremo Federal aos Procuradores Municipais de Santana de Parnaíba e sem lei do Prefeito Municipal fixando estes valores, conforme determina o artigo 61, § 1º, inciso II, alínea c, da Constituição Federal11 não cabe aos procuradores fazê-lo. Sob tal fundamento também pode ser considerado indevido o pagamento de 13º salário relativo aos honorários de sucumbência.

(...)

Deste modo, reitero determinação encaminhada ao Executivo na oportunidade em que a C. Primeira Câmara (Sessão de 21 de março de 2023) apreciou as contas do Prefeito de Santana de Parnaíba, relativas ao antecedente exercício (2021 – TC-007275.989.20-0 – Relator: e. Conselheiro Dimas Ramalho), para que a Administração Municipal adeque a remuneração dos Procuradores Municipais ao teto de noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Deve, ainda, a origem cessar o pagamento de 13º salário relativo aos honorários de sucumbência.

Em relação ao pagamento de gratificações aos servidores comissionados, em afronta o disposto no art. 37, V, da Carta Magna e a jurisprudência desta E. Corte de Contas. Na visão do MPC, esses pagamentos são irregulares e devem ser imediatamente cessados. Pois, além de contrariarem normas legais e o entendimento desta Casa, não atendem ao interesse público e/ou às exigências do serviço (artigos 111 e 128 da Constituição Paulista, aplicáveis aos municípios por força do art. 144 do mesmo diploma legal), configurando-se mecanismo destinado a contemplar interesses exclusivamente privados dos Agentes Públicos.

Nesse sentido, cabe destacar ensinamento de Hely Lopes Meirelles que, criticando a excessiva liberalidade da Administração Pública na concessão de vantagens pecuniárias “anômalas”, sem qualquer razão de interesse público, pontuava:

Além dessas vantagens, que encontram justificativa em fatos ou situações de interesse administrativo, por relacionadas direta ou indiretamente com a prestação do serviço ou com a situação do servidor, as Administrações têm concedido vantagens anômalas, que refogem completamente dos princípios jurídicos e da orientação técnica que devem nortear a retribuição do servidor. Essas vantagens anômalas não se enquadram quer como adicionais, quer como gratificações, pois não têm natureza administrativa de nenhum destes acréscimos estipendiários, apresentando-se como liberalidades ilegítimas que o legislador faz à custa do erário, com o só propósito de cortejar o servidor público. (...). (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 34ªed., São Paulo: Malheiros, 2008, p.495.

Ressalte-se, que na fixação de vantagens aos servidores, se faz necessário observar o princípio da razoabilidade, por meio do qual se verifica se há necessidade (se é um dos anseios da Administração Pública), adequação (se atende aos fins públicos que com a norma se pretende alcançar) e há proporcionalidade em sentido estrito (que as restrições, imposições ou ônus dela decorrentes não sejam excessivos ou incompatíveis com os resultados a alcançar).

Ainda no âmbito da gestão dos recursos humanos, a diligente Fiscalização apontou a existência de servidores investidos em cargo em comissão, sem a exigência de formação em nível superior, bem como o pagamento habitual de horas extraordinária.

No tocante a falta de exigência de requisito de nível superior de escolaridade para preenchimento do cargo comissionado, esse procedimento contraria o bem ponderado entendimento do E. TJ-SP, para o qual a falta de exigência de conhecimentos técnicos especializados garantidos por curso superior afasta a excepcionalidade da atividade de assessoramento:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Ação proposta objetivando a declaração de inconstitucionalidade do Anexo I da Lei Municipal n° 3.154 de 26 de dezembro de 2010, do Município que Itapeva, que dispõe sobre a Reestruturação do plano de cargos e salários da Câmara Municipal de Itapeva e dá outra providencias — Funções que não exigem nível superior para seus ocupantes — Cargo de confiança e de comissão que possuem aspectos conceituais diversos — Inexigibilidade de curso superior aos ocupantes dos cargos, que afasta a complexidade das funções Cargos de Assessor Parlamentar e Chefe de Gabinete Parlamentar que não se coadunam com o permissivo legal — Afronta aos artigos 111, 115, incisos II e V e 144 da Constituição Estadual - Ação procedente.  (TJ/SP, Órgão Especial, ADI 0210184-51.2011.8.26.0000, Rel. Des. Antônio Carlos Malheiros, j. 04.04.2012, v.u., g.n.)

Afinal, como sintetiza o eminente relator, Desembargador Renato Nalini, em seu voto na ADI 0231370-04.2009.8.26.0000: “só assessora quem dispõe de competência para orientar o assessorado”.

Em relação ao IEG-M, embora o Município tenha conseguido uma boa avaliação na maioria de seus indicadores, permanecem falhas importantes que requerem ação imediata da Administração, especialmente no que concerne ao meio ambiente (i-Amb) que baixou de “B”, para a preocupante nota “C+”:

No que concerne ao planejamento, a d. Fiscalização apontou que permanecem as seguintes falhas:

• Não houve o estabelecimento de metas físicas de forma anual nas ações previstas no PPA. (falha reincidente);
• Nem todos os programas finalísticos foram avaliados em relação a seus indicadores, objetivos e metas. (falha reincidente);
• Foram realizadas alterações orçamentárias decorrentes de remanejamento, transposição e transferência de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro por decreto sem amparo na LDO nas seguintes funções governamentais: saúde, educação, transporte e outras. (falha reincidente);
• O Plano Diretor está desatualizado, a última atualização data de 2006, contrariando o artigo 40, §3º, da Lei Federal nº 10.257/2001. (falha reincidente);
• O valor final apurado para todos os programas foi menos da metade ao inicialmente estabelecido na Lei Orçamentária Anual – LOA. (falha reincidente).

Fundamental, igualmente, tecer alguns comentários a respeito de duas das mais importantes esferas de governo, a Educação e a Saúde, que embora tenham obtido a nota “B+”, apontaram-se falhas que comprometem a eficiência desses setores.

A Fiscalização constatou, além dos diversos problemas de infraestrutura escolar identificados nas inspeções in loco nas Escolas Imideo Giuseppe Nerici, Luis Carlos Barbosa, Magia das Cores e Benedita Odette, as seguintes ocorrências:

• Nem todos os estabelecimentos de creche possuem Pátio Infantil, contrariando o recomendado pelo Conselho Nacional de Educação – CNE;
• A Prefeitura Municipal possui mais de 10% do quadro de professores de creche, Anos Iniciais e Anos Finais como temporários, contrariando o recomendado pelo Conselho Nacional de Educação – CNE;
• Nem todos os professores de Pré-Escola e Anos Iniciais possuem formação de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam. (falha reincidente);
• Nem todos os estabelecimentos que oferecem os Anos Finais do Ensino Fundamental possuem internet;
• Nem todos os estabelecimentos de ensino da rede pública municipal possuíam Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros - AVCB vigente no ano de 2024. (falha reincidente);
• Nem todos os estabelecimentos que oferecem creche, pré-escola e anos iniciais do ensino fundamental estavam adaptados para receber crianças com deficiência como prevê o artigo 227 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e o Estatuto da Pessoa com Deficiência – Lei Federal nº 13.146/15.

No que concerne à Saúde, foram apontadas as seguintes falhas:

• Não há Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS) específico elaborado e implantado para seus profissionais de saúde em âmbito municipal. (falha reincidente);
• Nem todas as unidades de saúde (estabelecimentos físicos) possuem alvará de funcionamento da Vigilância Sanitária, contrariando Lei Federal nº 6.437, de 20 de agosto de 1977. (falha reincidente);
• Nem todas as unidades de saúde (estabelecimentos físicos) possuem AVCB (Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros) ou CLCB (Certificado de Licença do Corpo de Bombeiros), contrariando Decreto Estadual nº 63.911, de 10 de dezembro de 2018 e Lei Federal nº 6.437, de 20 de agosto de 1977. (falha reincidente);
• Houve itens com desabastecimento (falta do medicamento) superior a um mês, contrariando o artigo 98 do Anexo XXVIII da Portaria de Consolidação nº 2 do Ministério da Saúde, de 28 de setembro de 2017;
• Houve adoção do procedimento de agendamento de 2 ou mais pacientes no mesmo horário para consultas realizadas na Atenção Primária, comprometendo a organização das filas de espera e qualidade no atendimento oferecido.

O mesmo ocorre com o i-Ambiente, pois apontaram-se falhas que comprometem a eficiência desse setor, contribuindo para a insatisfatória nota "C+" (em fase de adequação):

• Não há coleta seletiva para o uso racional de recursos naturais;
• O Indicador de Coleta de Tratabilidade de Esgoto da População Urbana de Município - ICTEM do ano de 2024 encontra-se abaixo de 7,6 (limite considerado aceitável pela CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo). (falha reincidente);
• O cronograma de metas do Plano de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil (PGRCC) não contém previsão das metas de aumento/melhoria de Áreas de Transbordo e triagem – ATT. (falha reincidente);
• A Prefeitura Municipal informou que realiza o monitoramento e avaliação das ações e metas previstas no Plano de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil (PGRCC). Entretanto, não possui relatórios anuais discutidos e/ou publicados, indicadores de eficácia e eficiência e avaliação de recursos aplicados. (falha reincidente).

Destarte, considerando a importância do IEG-M na avaliação da efetividade das ações do Executivo, entende o MPC que este achado de auditoria deve motivar a imposição de DETERMINAÇÃO específica à Municipalidade para que adote de medidas para corrigir impropriedades nos aspectos que compõem o IEG-M, visando à elevação dos conceitos e, consequentemente, ao aprimoramento e maior efetividade dos serviços disponibilizados à população.

Contribuem para a emissão do juízo de irregularidade as divergências apuradas entre as informações prestadas pela Origem e aquelas enviadas ao Sistema Audesp, uma vez que eventuais alterações devem seguir normas, procedimentos e princípios aceitos pela ciência contábil. Anote-se, ainda, que a responsabilidade pelos lançamentos e registros dos fatos contábeis é sempre dos jurisdicionados, destarte, a falta de fidedignidade entre os dados informados pela Origem e aqueles apurados pelo sistema Audesp, prejudica a efetiva análise da Fiscalização. 

Vejamos excerto do Comunicado SDG nº 34/2009: O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO alerta que constitui falha grave a ausência de fidelidade das informações enviadas ao Tribunal de Contas em relação àquelas registradas na Origem, vez que ofende aos princípios da transparência (art. 1º, §1º, da LRF) e da evidenciação contábil (art. 83 da Lei nº 4.320/64), ocasionando efetivo prejuízo à ação de controle dos recursos públicos. As informações enviadas ao Sistema Audesp devem corresponder aos fatos registrados na Origem; alterações posteriores devem seguir normas, procedimentos e princípios aceitos pela ciência contábil. Anote-se, ainda, que a responsabilidade pelos lançamentos e registros dos fatos contábeis é sempre dos jurisdicionados ... (g.n)

As informações enviadas ao Sistema Audesp devem corresponder aos fatos registrados na Origem; alterações posteriores devem seguir normas, procedimentos e princípios aceitos pela ciência contábil. Anote-se, ainda, que a responsabilidade pelos lançamentos e registros dos fatos contábeis é sempre dos jurisdicionados. Eventual alegação de transferência de responsabilidade para empresas de fornecimento de sistemas ou terceiros não merece prosperar, vez que a responsabilidade pela contratação e a exigência de um bom e adequado serviço é exclusiva do contratante, cabendo a este adotar as providências necessárias por ocasião da avença e também na liquidação dos serviços executados.

Nesse sentido, oportuno trazer a opinião expressa na Orientação Interpretativa OI-MPC/SP nº 02.18: Concorre para emissão de parecer desfavorável a falta de fidedignidade dos dados apresentados ao sistema AUDESP, na medida em que prejudica o acompanhamento das contas públicas e a aferição da aplicação de valores, possuindo o condão de mascarar a real situação da municipalidade, em nítida afronta às normas contábeis e à necessária governança estatal.

Em relação as reincidências constatadas, cumpre trazer à baila a Orientação Interpretativa OI-MPC/SP nº 02.16: Concorre para emissão de parecer desfavorável a reincidência de falhas verificadas em exercícios anteriores, com tempo suficiente para sua correção.

Com efeito, ante o acima exposto, o Ministério Público de Contas opina pela emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, em especial, pelos seguintes motivos:

1. Item B.1 – controle interno deficitário, em descumprimento aos artigos 31 e 74 da Constituição Federal e ao art. 35 da Constituição Bandeirante, (REINCIDÊNCIA);
2. Item B.5.2 – pagamentos de honorários aos Procuradores Municipais acima do teto constitucional, em desacordo ao disposto no art. 37, XI, da Carta Magna art. 17 do ADCT, (REINCIDÊNCIA);
3. Item B.5.3 - pagamento de gratificações a servidores comissionados, em afronta ao art. 37, V da CF/88 e a jurisprudência desta E. Corte de Contas, (REINCIDÊNCIA);
4. . Item B.5.4 – ocupantes de cargos em comissão com formação incompatível para o provimento do cargo, em desacordo com o disposto no artigo 37, inciso V, da Constituição Federal, (REINCIDÊNCIA);
5. Item D.2 – falta de fidedignidade dos dados informados ao Sistema Audesp, (REINCIDÊNCIA);
6. Item D.4 – não atendimento das recomendações, determinações e Instruções do Tribunal, (REINCIDÊNCIA).

Concernente aos demais achados de auditoria, na visão do MPC, por hora, podem ser alçados ao campo das recomendações, uma vez que são de caráter formal ou de menor gravidade. Sendo pertinente alertar a Origem que a reincidência sistemática nas falhas incorridas poderá culminar no juízo desfavorável das contas relativas a exercícios vindouros.

No mais, tendo em vista a falta de AVCB (Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros) em prédios municipais, em ofensa à Lei Complementar Estadual nº 1.257/2015 e ao Decreto Estadual nº 63.911/2018, pugna-se pelo encaminhamento de ofício ao Comando do Corpo de Bombeiros, noticiando-se esse apontamento do relato fiscalizatório para as providências que sejam cabíveis.

Caso haja juntada de qualquer novo documento ou pronunciamento nos autos, nisto incluída a manifestação de órgão técnico desta Corte de Contas, desde já se requer vista, nos termos do art. 70, § 1º, do Regimento Interno, c/c art. 3º, I, da Lei Complementar nº 1.110/2010, a fim de que o Ministério Público de Contas, atuando como fiscal da ordem jurídica, possa ter acesso a todos os elementos da instrução processual.

É o parecer.

São Paulo, 23 de setembro de 2025.

RENATA CONSTANTE CESTARI

Procuradora do Ministério Público de Contas

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